○ 楊紅霞 詹季紅 蔣霞霞 洪艷萍 盧會醒 丁向穎

核心提要：“農村義務教育學生營養改善計劃”（以下簡稱“營改計劃”）于2012 年開始實施，是一項以改善貧困地區農村義務教育階段學生的營養狀況為目的的國家政策。咸寧市自營養改善計劃開始實施以來，作為幕阜山片區的“ 南三縣”開展了省級試點。營養改善計劃的有效實施對于推進該片區扶貧攻堅工作具有重要意義。

鑒于三縣補助標準和供餐方式一致，課題組重點調研了崇陽縣的情況。2017 年3 月至2018 年10 月，課題組與該縣行政管理人員、學校食堂工作人員、校長進行訪談，發放學生問卷，同時抽樣檢測學生血液中血紅蛋白和微量營養素含量情況。本報告基于以上調查分析咸寧市“營改計劃”實施的成效和面臨的挑戰，提出政策建議。

一、咸寧市崇陽縣營養改善計劃實施的總體情況

2017-2018 年，崇陽縣享受營養餐的學校有152 所，學生5 萬多人。崇陽縣由省級財政按1 元/生/天（全年按200 天計）的標準撥付膳食補助。從2012-2016 年，該縣利用這筆資金為學生提供免費食品，先后提供雞蛋、面包、牛奶等，2016 年是每2 天為學生免費發一盒牛奶。2017 年開始中央財政以1.5 元/生/天的標準予以獎補，營養膳食補助標準提高為2.5 元/生/天，每天為學生發1 盒牛奶+1 個小蛋糕。

二、“營改計劃”取得的成效

（一）農村兒童獲得了部分營養補充

對調研地區學生BMI、微量營養素、血紅蛋白檢驗發現，學生身體狀況良好。調查結果顯示學生BMI 指數

不達標、正常、超重和肥胖的比率分別為6.5%、80.7%、7.3%和5.5%，說明學生營養狀況良好。血紅蛋白檢測結果顯示，學生樣本中正常和貧血的比率分別為94.5%、5.5%。說明94.5%的學生血紅蛋白含量是達標的，達到《全國學生貧血綜合防治方案》提出的將貧血患病率控制在10%以下的目標，低于全國農村學生貧血率( 10.6%)。

（二）食品、資金安全有保障

食品、資金安全保障主要通過以縣為單位的統一招標、公司統一配送、專業抽樣檢測、“校財局管”集中支付、過程管理等予以保障。牛奶和小蛋糕均按政府采購的程序統一招標采購，由中標公司統一配送。應標企業提供食品專業數據，確認各項指標達標。采用臺賬管理保障膳食發放到位。通過管理者、供貨商、使用者三者分離，有利于避免權利尋租，同時引入市場競爭機制，保證了食品/食材質量。

（三）農村中小學校校有食堂

食堂建設是“營改計劃”的重要內容。調研的各校盡管食堂建設進度不一、條件各異，盡管崇陽縣并不是采用食堂供餐，但每所學校（教學點）均建設了食堂。中心學校或鄉鎮學校食堂建設條件較好，偏遠的小規模學校因陋就簡，也建設了簡易廚房。通過食堂建設，學校能為有需要的學生供餐，保障了學生就學期間的飲食。

二、“營養改善計劃”面臨的挑戰

（一）仍有較高比例的農村兒童營養狀況不佳

學生鋅、鐵、鈣微量營養素缺乏比例較高。其中，鈣缺乏率為32.99%，鋅缺乏率31.96% ，鐵缺乏率為10.31% 。說明微量營養素不足是貧困農村兒童營養較為突出的問題。（2）存在6.5%營養不良和約12.8%的超重或肥胖的中小學生。（3）5.5%的學生貧血。（4）教學點學生營養狀況堪憂。教學點低年級學生貧血比例達到11.5% ，鋅缺乏率46.9% ，鈣缺乏率16.7%，鐵缺乏率34.4%。

（二）營改計劃經費保障體系存在諸多不合理的方面目前營養改善計劃經費保障包含營養膳食補助專項、農村義務教育貧困寄宿生生活補助、食堂建設經費、運行經費。

1. 膳食補助方式、標準單一，忽略了地區和學生家庭社會經濟地位的差異統一標準忽略了學生家庭經濟收入的差距。農村家庭收入有一定的差距。參與問卷調查的670 個學生中，家庭年收入1 萬元以下的學生占58.8%，1-3 萬的占17.2%，3-5 萬元占15.9%，5 萬元以上的占6.4%。所調研的寄宿生中，家長每月所給總費用200 元以下的學生占42.2%，200-300 元占23.7%，300-500 元占22%，500 元以上的占8.2%。

2.貧困非寄宿生未獲得充足的營養補貼

貧困寄宿生生活補助為農村家庭經濟困難寄宿生的生活提供了一定的保障，是膳食營養專項經費的必要補充。然而，按規定，該補貼是針對農村中小學貧困寄宿生。而崇陽的調研學生樣本中，65.1%的學生為非寄宿生。盡管國家實施精準扶貧政策，但由于缺少制度上的保障，非寄宿制學校的特困孩子營養補充仍然得不到保障。

（三）政策執行中“營養”的目的貫徹不夠

1.食堂菜譜制定過程缺少專業指導盡管崇陽縣免費食物供應是牛奶+蛋糕，但是食堂提供營養均衡、搭配合理的食物，保證學生健康成長是學校不可推卸的責任。調研發現，學校食堂飲食搭配主要是食堂工作人員根據經驗以及季節確定，食堂菜譜的制定缺少科學指導。

2.學生營養教育被忽視，營養認知差

學校尤其是小學基本沒有開設營養課程，中學生在生物課中可了解一些營養知識。本次調研中，學生營養知識總知曉率僅為23.5%，營養知識得分較低，平均分僅為16.21?6.69，(總分35 分），低于及格分數。學生營養態度不積極，很少關注的高達61.8%。在小學師資數量不足、平均年齡偏高、學歷不高等情況下，營養教育實施起來存在一定困難。

3.縣內營養膳食供餐模式普遍單一，學生無選擇余地

崇陽縣全縣采用牛奶+小蛋糕的形式提供膳食補充，這種實施方案不利于學校根據本校實際開展營養膳食供應，也不利于學生選擇最適于自己的營養膳食補充。調研發現農村中小學學生日常就餐情況可以分為3 類：學校就餐型（占64.2%）；（2）家庭照料型（ 占12.8% ）；（3）混合型（ 占22.3%）。由于長期每天食用相同的食物，學生產生一定的厭倦情緒，出現較為嚴重的浪費現象。調查數據顯示崇陽高達28%的學生不喜歡學校提供的免費食品。。

三、進一步完善“學生營養改善計劃”的政策建議

健康中國首先需要“健康兒童”，改進兒童的營養狀況意義重大。

（一）多舉措減少兒童營養不良現狀

1.膳食多樣化、可選擇化，使學生獲得適合于個人日常膳食情況的營養補充。建議針對學生不同就餐情況，提供不同的膳食補充方案供學生選擇。借鑒所調研各縣的優點，建議每縣每校提供多種方案供學生選擇：（1）將2.5 元補貼進學生的正餐，如提供1- 2 個菜品；（2）堅果+水果；（3）牛奶+堅果或水果或微量元素營養包等；

2. 減少兒童微量營養素缺乏情況。針對學生微量營養素缺乏比例較高的現狀，可以：（1）各縣食譜中應多提供富含鋅、鐵、鈣的食物，如動物肝臟、木耳、海帶、芝麻、蝦、魚類、雞蛋、核桃仁等。（2）定期發放微量營養素補充劑。（3）增加學生戶外運動時間。

3.加強兒童營養健康教育，改善兒童膳食習慣

本研究發現，兒童營養認知水平越高，學生的營養狀況越好。學校的營養健康教育，既可以提高學生的營養知識認知，同時可以通過學生將合理的飲食知識帶給家庭的長輩，改善長輩的營養認知，優化家庭喂養行為。建議每所學校設專門負責營養教育的教師，可在現有教師中指定，對其進行培訓。

4. 成立縣營養膳食委員會，發揮專業指導、監督的作用。目前各校成立了膳食委員會，然而農村中小學家長在發揮膳食委員會的作用上存在知識和能力上的不足，往往難以有效發揮學校膳食委員會的作用。調查結果顯示，縣實施方案的科學性決定了全縣學生飲食結構是否合理。因此，成立縣“膳食委員會”的意義更大。縣“膳食委員會”可集中醫學、營養衛生、教育、法律、政府部門等社會各界代表，學生及其家庭作為政策的受益者，作為膳食委員會的重要成員，共同對縣“營養改善計劃”的實施方案進行審議，提出建議，實行監督，有助于改進縣“學生營養改善計劃”實施方案的科學性、合理性和有效性。

（二）增加地方政府投入，關注特別困難兒童

市、縣級政府切實承擔其財政責任，增加財政投入，為改善農村兒童的營養狀況，優化人力資本積累，促進社會公平負起責任。

1. 為非寄宿的特困家庭兒童提供額外生活補貼，可參照“農村貧困寄宿生生生活補貼”的形式和標準每月為貧困非寄宿生發放生活補貼。目前國內一些地區已實行。崇陽縣膳食補助經費為生均每天2.5 元（中央財政1.5元，省級財政1 元）。對于特別貧困的非寄宿學生，如果家庭難以保障其營養需求，2.5 元/生/天的標準遠遠不夠。因此建議對這部分兒童由市、縣級財政實行額外的生活補貼，補充被上級財政資助遺漏的兒童的基本營養（這一群體總人數不多，但是確實急需資助）。

2. 解決食堂工作人員工資。（1）市、縣兩級政府共同解決中小學食堂工作人員工資。調研中發現，一些村小食堂為學生提供午餐，3 元一餐，學校反映家長還嫌貴，然而3 元一餐還需要支付食堂人員的工資。很多學校提供的菜品少，缺少葷菜，學生遇上不愛吃的菜往往就是一碗白飯。政府如果解決食堂工作人員的工資，可以減輕家長的負擔，學校為兒童提供更營養、更豐富多樣的食物。也為縣采用食堂供餐的形式執行營養改善計劃提供條件。（2）向上級政府爭取經費。

3.市、縣級財政增撥營養膳食補貼。目前咸寧市營養改善計劃膳食補貼經費來源為每生每天中央財政1.5元+省級財政1 元，市、縣級財政沒有配套。鑒于學生營養不良比例較高，市、縣級財政在改進弱勢兒童基本的營養需求，促進弱勢兒童健康成長上履行相應的公共責任，給予配套經費支持，改善本市貧困兒童營養不良狀況。