黃  軍

核心提要：近年來，咸寧城市發生了華美蝶變，城管事業不斷發展壯大，形成了富有咸寧市、區一體特色的城市管理與執法模式，但并不等于說城管改革咸寧模式就至善完美、體制機制無可懈擊。深化城管改革究竟應該如何改、往哪里走，既要解決城管職能邊界問題，也要解決城市規劃建設問題，還要解決城管隊伍問題。

一、城管部門“大而不強”。從城市管理與綜合執法的改革要求與專業角度方面講，目前形成的“1+1+3”（即一個數字化城市管理指揮中心、一支綜合執法隊伍，市容環境衛生、市政公用設施和園林綠化三個板塊專業管理）比較科學合理；但從我市現行運行體系看，工作職能仍分屬于城管執法委10個二級單位（不含副縣級單位下設的5個科級單位)，這種樹狀結構的管理指揮體系與扁平化的現代管理要求不相適應，機構層次重疊、火力分散、游兵散將，難以達成“快速便捷、集約高效”的作戰目標。其中一個重要原因，城管隊伍是為順應城市發展與解決城市化管理問題而設置，起點較低，人員編制身份雜亂，是現實倒逼著地方政府和上層進行改革；我們緣于激發內生活力，在上面沒有法規政策作支承、現行體制難開口子，又要給基層干部謀位置找出路的情況下，才不得已設置了這么多的“廟堂”。從城管工作職能上看，城管部門承擔了政府關于城市管理五大職責（市政、環境、交通、應急和城市規劃實施管理）除應急管理之外的四個方面全部或部分內容，但歸根到底城管是政府的一個部門、是地方軍，上面沒有項目支持與財力保障，而城管實則成為了城市各類創建活動的“兜底部門”，成了部分城管人自我調侃的“背鍋俠”。從隊伍數質量上看，城管執法隊伍是僅次于公安的的一支行政執法隊伍，人員數量龐大（全國城管約100萬不含協管員），我委管理執法人員100名（不含機關、環衛和園林）、協管員100余名，不說什么高精尖的專業技術人才，也不說什么高素質復合型人才，單就學歷而言，單位目前八十年代之前出生的干部職工沒有幾個全日制大專以上的，八0后的也沒有幾個全日制本科以上學歷，個體素養決定了整體素質，隊伍大而不強的短板比較明顯。

二、城管職能“雜拆不合”。雜，指的就是城管管的事多事雜，從城市環境衛生、交通秩序、生活噪聲、大氣揚塵，到城市路網、照明、牌匾、天際線等等，都要求去管理、去規范、去美化，哪里冒一處煙、動一鍬土、丟一個煙頭，都要求城管及時發現、及時制止、及時清理。拆，指城管部門相對集中了與城市管理相關其他部門的行政處罰權，把一件事、一個部門的管理執法拆為管理、執法兩塊，或是同一件事的執法切為兩段，分屬兩個部門履行，導致一些部門以沒有行政處罰權為借口，放棄了日常監管工作，甚至降低標準許可、只收費不管理不服務，本來可用宣傳教育、行政檢查、行政許可、行政征收、跟蹤服務等手段完全可以消除化解的問題或矛盾，卻不管不問或是一推了之，讓城管處置“兜底”；城管事前無預判干預機制、事中又無制約手段，只剩事后末端執法，就好比打仗撤掉了邊防一線步兵，把炮兵曝露在最前沿，無疑增大了城管執法的難度與風險。信息化條件下現代戰爭區別于過去大兵團作戰的一個顯著特點，就是聯合作戰、精確打擊、信息制勝。城管綜合執法不能盲目擴權、一味添事搞“大躍進”，應遵循城市經濟社會發展規律，順應市民期盼需求，適應城市規劃建設客觀，回歸城市管理本位，主管街面上的事，不宜深入單位企業內部，更不宜延伸到城市之外的鄉村。

三、城管執法“法而不治”。常聽到一些吐槽城管雜音，說城管執法沒有法、執法是違法。我認為城管執法所涉及的每一件事、每一個問題，都是有法可依，只不過有的是借法執法，而非城管本位法，包括市容環境管理執法的權威性也不強，因不是法律（不是全國人大制定的規范性文件），而是國務院頒布的法規。城管日常使用最多的還是部門規章或地方性法規。據不完全統計，行政處罰權集中劃轉城管后，我委執法涉及約900項具體事項，對應了12大類的52部法律法規，章節分散條目眾多，法律依據面多量廣，執法人員很難完全掌握，有時自己都不知法更談不上用法。城管天天面對的亂潑亂倒、亂扔亂丟、亂貼亂畫、亂牽亂搭、亂擺亂設、亂挖亂伐和噪聲擾民、揚塵污染等現象，不少是狗拉羊腸、雞毛蒜皮的事，都屬輕微違法，但違法的頻率高、低成本、很普通，執法落地難、成本高、不責眾，天天搞游擊戰、玩捉迷藏，常年累月的疲勞戰，易讓管理執法者自己都慢慢變麻木、見怪不怪，導致了執法的權威性大打折扣、執法效果不盡人意，又常常讓城管飽受病詬、遭遇譏諷。“721”工作法，是一種美好愿景，也應成為所有承擔城市管理職能單位共同遵循的基本方法與工作追求，而不是城管自我標榜的政績單，也不應成為束縛城管執法的“緊箍咒”。必須要靠廣泛、深入、持久的教育潛移默化，靠推進移風易俗、糾改陳規陋習提升文明程度；必須要讓法生威、讓法落地，維護法治、公平、正義的城市生態環境。

深化城管改革究竟應該如何改、往哪里走，不是簡單地擴權增事、加編增人的事，也不是強力推進、公安跟進保障的事；既要解決城管職能邊界問題，也要解決城市規劃建設問題，還要解決城管隊伍問題。

一要合理定位城管職能。城市執法體制改革的頂層設計，充分考慮到了天南地北城市的客觀性與經濟社會發展的差異性，沒有搞一刀切，賦予了地方政府一定的靈活性。從廣義上講，改革的實質就是完善和發展社會主義，目標就是解放和發展生產力；從狹義上說，改革就是激發活力、釋放動能，就是為了降低行政成本、提升行政效率、惠及百姓民生。改革也涉及相關利益與部門權責的再調整。不管是哪個領域哪個方面的改革，如果沒有人民的支持與參與，不切合客觀實際，就很難調動基層的積極性，很難堅持運行下去，也就很難達到改革之目的。法定職責必須為，不能簡單地以推行綜合執法為名，把法律法規明確了的部門事項轉嫁城管，也不能把難事雜事費力不討好的事打包城管，更不能以“屬地管理、重心下移”為名甩包袱給基層街辦，要按照中央37號文件精神，明確城市管理和執法的職責邊界，合理確定城管職能，不能城管是一個筐什么都往里裝；要合理劃分城市管理事權，哪些是城市相關管理職能部門的事，哪些是基層街辦和社區的事，哪些是封閉小區物業管理和市民自治的事，要以地方法的形式予以固化下來。

二要科學規劃建設城市。城市快速擴張過程中因規劃建設的的先天不足，出現了農貿市場、公共廁所、停車場所和地下管網建設等不能滿足現實需求，加之預留發展建設空間不足，布局設點不科學、基礎設施不配套、城市功能不完善等帶來的交通擁堵、秩序混亂、衛生堪憂等問題，規范管理起來難度大。比如，農貿市場少、功能不全、布局不合理的問題，沒有配套停車場，農民菜販拉運物資的農用車、三輪車、電動車和人力板車等，無處停放長期侵占馬路和人行道，擁堵不堪，僅靠簡單的禁堵整治，短期立竿見影，集中人員守點看管成本高，長期封禁不現實；城區漬水、馬路拉鏈、天空“蜘蛛網”等，建設重眼前、低成本、求速成、湊合用，帶來一系列的城市病與后續管理難題；再比如，市政基礎設施建設，投資建設主體多元，為圖省錢求速成，因標準不高、質量低劣、把關不嚴，導致移交后的維護按下葫蘆浮起瓢、修修補補無濟于事，浪費了大量的人力物力和財力，怎么搞也沒有一次成型到位的效果好。

三要關注城管隊伍建設。人是一切生產要素中最活躍的因素。城管執法人員受城管體制束縛、編制制約、身份影響，出現了“向前不能進步、左右不能跨步、一輩子原地踏步”的人事僵化困局、流動死角，基層沒有職級上升的空間與人員流動的通道，很難攪活一池春水。因過去城管進入門檻相對偏低，人員身份復雜、素質參差不齊，基本上都是工人身份，政治上沒前途，經濟上工資待遇與職務脫鉤不配套（基層執法單位劃歸于公益服務類崗位，單位性質、人員工資“兩不靠兩不像”），隊伍沉悶缺激情。流水不腐，戶樞不蠹。只有讓干部流動起來，才有職位的危機、本領的恐慌和工作的新鮮感與動力源。相比較而言，城管主要崗位領導任職一般也就三、四年，但副職和其他干部在一個部門崗位上一干就是十幾年甚至幾十年，難免形成習慣思維、養成惰性作風。如果領導干部不交流、敏感重要崗位人員不輪崗、不適合城管工作的不轉崗，等其自然退休消化，很難激發活力與創造性。還有，協管員已成為了城管工作中不可缺的重要力量，比重也不小了，為整個隊伍注入了新的血液、植入了新的理念，我們也探索了一些行之有效的管理辦法，但協管員的招聘、管理、獎懲、退出和權益保障等方面，上面還沒有一個統一、權威的政策安排與制度規范，隨著時間的推移、隊伍的老化，又會帶來一系列的新問題，反過來將制約著城管隊伍的建設與發展，產生內耗、背上包袱、形成拖累。

（作者單位：市城管執法委）