咸寧市財(cái)政局課題組

核心提要：幕阜山區(qū)是長江中游地  區(qū)重要的生態(tài)屏障，然而，長期以來有關(guān)  生態(tài)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)政策嚴(yán)重短缺，生態(tài)補(bǔ)  償不到位，使得幕阜山區(qū)成為了資源富  集的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。近幾年，生態(tài)補(bǔ)償被  提升到前所未有的高度。國家出臺(tái)了一  系列政策法規(guī)，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健  全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》《關(guān)于建立  健全長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長效機(jī)  制的指導(dǎo)意見》等，都對生態(tài)補(bǔ)償作出了  明確規(guī)定。湖北省鼓勵(lì)省內(nèi)長江流域相  關(guān)市縣建立補(bǔ)償機(jī)制，提出先建先補(bǔ)，先  建多補(bǔ)，有效果得獎(jiǎng)，沒效果扣錢。在此  大背景下，構(gòu)建幕阜山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制  建設(shè)正逢其時(shí)。

一、構(gòu)建流域補(bǔ)償機(jī)制  

1、跨流域橫向補(bǔ)償機(jī)制  

（1）應(yīng)按時(shí)建機(jī)制。根據(jù)省政府提出的  “先建先補(bǔ)，先建多補(bǔ)”要求，我市宜在 2018  年底前，將發(fā)源于幕阜山區(qū)的陸水河、富水水  庫和高橋河跨流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立起  來，并按照文件規(guī)定簽訂補(bǔ)償協(xié)議。  （2）確立補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。以什么標(biāo)準(zhǔn)作為  補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)是協(xié)商簽訂補(bǔ)償協(xié)議的關(guān)鍵。參  照先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，按照《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)  準(zhǔn)》（GB3838-2002）中高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、  總氮、總磷4 項(xiàng)指標(biāo)確定補(bǔ)償指數(shù)P，即以環(huán)  保監(jiān)測斷面的4項(xiàng)指標(biāo)年平均濃度值為基本  限值，綜合考慮降雨徑流等自然條件變化，確  定水質(zhì)穩(wěn)定系數(shù) 0.85，得到補(bǔ)償指數(shù)為無量  綱值。P小于等于1，下游補(bǔ)償上游；P大于1  或上游流域境內(nèi)出現(xiàn)重大水污染事故，上游  補(bǔ)償下游。  

（3）補(bǔ)償資金分配。為體現(xiàn)激勵(lì)原則，市  級安排一定數(shù)額補(bǔ)償資金（如 500 萬元），上  下流均拿出 500 萬元，作為補(bǔ)償資金。按河  段長度，依據(jù)監(jiān)測結(jié)果，統(tǒng)籌分配。并向省財(cái)  政廳申請，將跨流域補(bǔ)償資金直撥到市，由市  級財(cái)政統(tǒng)一安排到環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目  中。補(bǔ)償資金實(shí)行“月核算、月通報(bào)、年清繳”，資金的解繳、使用、管理由區(qū)縣協(xié)商決  定，并在補(bǔ)償協(xié)議中明確。  

（4）補(bǔ)償資金用途。主要用于流域污染  治理和生態(tài)保護(hù)，包括以下6個(gè)方面：飲用水  源地保護(hù)、農(nóng)村面源污染防治、城鎮(zhèn)污水垃圾  處理及配套處置設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)、點(diǎn)源  污染治理項(xiàng)目、生態(tài)修復(fù)工程。各市、縣用于  支持水源地保護(hù)與水環(huán)境治理的資金不得低  于本地本年度所獲得的重點(diǎn)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)  償資金的70%。 

2、運(yùn)用PPP、EPC、BOT等模式補(bǔ)償  

如咸寧大洲湖生態(tài)建設(shè)示范區(qū)項(xiàng)目，主  要是退田還湖，建成濕地公園，總投資 28 億  元，已通過招投標(biāo)，采取 PPP 模式投建，由中  建三局承建。又如淦河中上游水生態(tài)環(huán)境綜  合治理工程，建設(shè)內(nèi)容包括排澇設(shè)施，黑臭水  體整治，沿河基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及城市防洪，河岸  綠化及雙龍山、孝子山、潛山、香吾山環(huán)境綜  合整治等，總投資18.84億元，由中建三局采  取 EPC 方式投建（即投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)一體  化）。  

3、利用市場機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)償  

可借鑒排污權(quán)交易經(jīng)驗(yàn)，嘗試從用水權(quán)  交易中收取生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。幕阜山區(qū)水資源總  量 140 億立方米，按照“使用者和受益者付  費(fèi)”的原則，向流域取水的單位和個(gè)人收取生  態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，是一條可行的市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)  制。  

4、非跨縣流域可采用自律方式進(jìn)行補(bǔ)償  

政府指導(dǎo)資助成立流域管戶協(xié)會(huì)、理事  會(huì)等民間組織，通過制訂章程，實(shí)行自我約束  和自行管理。對其履行流域保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償  職責(zé)，縣市財(cái)政應(yīng)安排相應(yīng)的補(bǔ)償資金。對  在農(nóng)村設(shè)立垃圾兌換超市給予補(bǔ)助，鼓勵(lì)村  民用垃圾兌換商品，樹立環(huán)境保護(hù)意識(shí)。  

二、創(chuàng)新機(jī)制推進(jìn)森林補(bǔ)償 

1、發(fā)揮碳市的補(bǔ)償功能  幕阜山區(qū)年固碳可達(dá)638000萬千克，釋  放氧氣466萬千克。如果按武漢碳交易市場  價(jià)格28元/千克計(jì)算，可成交1786 億元。如  果按10%提取生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，將是一筆可觀的  補(bǔ)償來源。目前，全國有7個(gè)碳市交易所，交  易日趨活躍。幕阜山片區(qū)各縣市要輸送人員到交易培訓(xùn)，掌握交易規(guī)則。加強(qiáng)與相關(guān)企  業(yè)（如仟億達(dá)科技有限公司）合作，建設(shè)碳匯  林基地。還可與財(cái)政部溝通，試水清潔發(fā)展  機(jī)制項(xiàng)目。  3、爭取發(fā)行綠色債券  鼓勵(lì)本地實(shí)力雄厚企業(yè)和引進(jìn)的戰(zhàn)略投  資企業(yè)參與幕阜山區(qū)森林建設(shè)保護(hù)，政府幫  助發(fā)行綠色債券，進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。  

4、提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)  將生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到1200元/  畝，其他經(jīng)濟(jì)林林800元/畝。明確造林責(zé)任  制，實(shí)行造林補(bǔ)償與林木成活率掛鉤。  

三、強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)礦山補(bǔ)償  

1、實(shí)行嚴(yán)格許可制度  不論那種礦產(chǎn)資源都是不可再生資源，  礦山開采對生態(tài)破壞大，修復(fù)難。因此，要緊  緊抓住特許經(jīng)營這個(gè)牛鼻子，嚴(yán)格資格審查，  嚴(yán)格環(huán)境評價(jià)，嚴(yán)格安保措施，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)  口。通過掛牌競投方式，征收出讓金，優(yōu)選符  合條件的業(yè)主，使生態(tài)補(bǔ)償不致落空。  

2、建立健全配套制度  根據(jù)中央要求，省級層面要制定《礦山環(huán)  境治理恢復(fù)基金管理辦法》，市縣要制定實(shí)施  細(xì)則，以確保礦山開發(fā)與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制協(xié)調(diào)  進(jìn)行。在《礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金管理辦法》  尚未出臺(tái)之前，不得審批礦山開采。 

3、加強(qiáng)相關(guān)責(zé)任追究  對審批把關(guān)不嚴(yán)或督促補(bǔ)償不力，造成  生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞的，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行  問責(zé)追責(zé)。財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同國土、環(huán)保部門  對基金提取、使用及治理恢復(fù)與土地復(fù)墾工  作情況進(jìn)行檢查。對于未使用基金，要退還  礦山企業(yè)，并督促礦山企業(yè)履行治理恢復(fù)與  土地復(fù)墾義務(wù)。對拒不履行義務(wù)的礦山企業(yè)  記入信用黑名單，向社會(huì)公布。還要就其破  壞礦山地質(zhì)環(huán)境的行為向人民法院提起公益  訴訟，要求其進(jìn)行損害賠償。  

4、制定相關(guān)補(bǔ)救措施  礦山企業(yè)不履行治理恢復(fù)與土地復(fù)墾義  務(wù)或履行不到位且拒不整改的，可由國土資  源主管部門委托第三方進(jìn)行治理恢復(fù)，該費(fèi)  用從礦山企業(yè)提取的基金中列支。讓專業(yè)隊(duì)  伍做專業(yè)的事，這應(yīng)是今后礦山治理恢復(fù)的主要途徑。 

四、實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋Ｕ洗胧? 

1、加快生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎? 建議市人大常委會(huì)啟動(dòng)《幕阜山區(qū)生態(tài)  補(bǔ)償條例》立法程序。明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶? 補(bǔ)償方式、補(bǔ)償資金來源及分配辦法、補(bǔ)償主  體的責(zé)任、違規(guī)行為的罰則。  

2、建立生態(tài)補(bǔ)償基金  借鑒安徽省經(jīng)驗(yàn)，建立生態(tài)補(bǔ)償基金。  基金初始規(guī)模 1 億元，每個(gè)縣市區(qū) 1000 萬  元，市級4000萬元。基金公司掛靠市綠色投  資公司，與金融機(jī)構(gòu)、知名基金公司合作融  資。  

3、完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾眢w制  建議市政府設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)  責(zé)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)調(diào)管理。領(lǐng)導(dǎo)小組由發(fā)改  委、財(cái)政局、環(huán)保局、林業(yè)局、水利局、農(nóng)業(yè)局  等相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)組成，行使生態(tài)補(bǔ)償工作的  協(xié)調(diào)、監(jiān)督、仲裁、獎(jiǎng)懲等相關(guān)職責(zé)。同時(shí)建  立一個(gè)由專家組成的技術(shù)咨詢委員會(huì)，負(fù)責(zé)  相關(guān)政策和技術(shù)咨詢。加強(qiáng)協(xié)作，形成上下  游聯(lián)合監(jiān)測、汛期聯(lián)合打撈、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急  聯(lián)動(dòng)等橫向聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。  

4、建立績效評估機(jī)制  各縣（市、區(qū)）每年第一季度要向上級財(cái)  政、環(huán)保部門上報(bào)上年工作進(jìn)展情況，包括補(bǔ)  償機(jī)制運(yùn)行情況、水質(zhì)改善情況、項(xiàng)目建設(shè)情  況、補(bǔ)償資金使用情況等。實(shí)施期結(jié)束后，委  托第三方開展生態(tài)補(bǔ)償政策的績效評估，并  報(bào)送上級財(cái)政、環(huán)保部門。  

5、加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償宣傳教育  進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目破战逃痛蟊? 宣傳，增強(qiáng)群眾的生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)，明確生態(tài)補(bǔ)  償?shù)恼撸构姺e極主動(dòng)參與到生態(tài)補(bǔ)償  中去。在宣傳中要弱化“誰污染誰治理”提  法，代之以“誰污染誰付費(fèi)”，這與十八屆三中  全會(huì)精神相一致。  （課題組組長：魯恩旺 課題組成員：陳  紹初、陳光美、張海宏、劉振、程潔、成濛）